Breve Consideración sobre la Diferenciación en la Agricultura
Paola Curino y Graciela Delucchi

 

La diferenciación entre una agricultura empresarial y una agricultura campesina es una referencia básica para la formulación de la política macroeconómica y de la política sectorial, dado que el funcionamiento y los determinantes de cada tipo de agricultura son radicalmente diferentes:

AGRICULTURA EMPRESARIAL: producción para exportar.
AGRICULTURA CAMPESINA: producción de alimentos para el mercado interno o bien para una agricultura de subsistencia.

Cada Estado tiende a especializarse en un cierto tipo de producción y se asocia tanto a la agricultura empresarial como a la agricultura campesina. Los países en vía de desarrollo terminan por colocar en segundo plano el interés por la agricultura campesina.
La restricción presupuestal es un determinante central de las políticas agrícolas. Los estímulos fiscales al sector significan un costo que no siempre es posible asumir sin sacrificar otros objetivos de política y / o desarrollo.

OBJETIVO COSTO FISCAL
Precios altos al productor Subvenciones al consumidor
Bajos precios alimentarios Subvenciones al productor
Bajos costos de las importaciones Compensación al productor por los efectos negativos de la ayuda alimentaría
Política de precios para inducir los servicios de extensión Acción del sector público en tecnología, infraestructura, construcción
Estimular a los productores a adoptar innovaciones con riesgo Instituir un esquema de seguro agrícola o subvenciones a los insumos

Los efectos de la política fiscal y del gasto público sobre el sector agropecuario, pasan por varios canales: la política de precios y tarifas del sector público incide sobre el costo de determinados insumos que se consumen. Una política de reducción de subsidios tendrá entonces un efecto menor sobre los costos de producción del sector.
Por otro lado, la agricultura, sobre todo de exportación, es una fuente importante de recursos fiscales para los gobiernos, por los altos impuestos sobre la exportación o por las políticas de precios de los organismos estatales de comercialización de los productos de exportación. Estos impuestos tienen un costo para el sector, en la medida en que significan “una redistribución masiva del ingreso de los productores hacia los consumidores y el gobierno. El dilema entre impuestos a la exportación como contribución a las finanzas públicas refleja el dilema entre la estabilización del corto plazo del FMI y la política de ajuste estructural de largo plazo del Banco Mundial”.
Las tasas de impuestos pueden ser tan altas que desestimulen la producción, mientras que una tasa de imposición baja puede asegurar ingresos mas altos al Estado si el estimulo a una mayor producción mas que compensar la reducción en las tasas de impuestos. EL efecto final no puede ser estimado sin tomar en cuenta los comportamientos precisos de cada tipo de productor y la manera en que integran la variable impositiva en la formación de sus decisiones de producción.

Políticas de comercio exterior:

Una política comercial proteccionista aumenta el precio relativo de los importables, los productos de exportación pagan un impuesto equivalente a la disminución de sus precios relativos.
Una política económica de liberalización ejerce por presiones sobre los importables pero también un acceso a precios menores a los insumos importados.
Las altas tasas de protección dirigen recursos de la agricultura y de las actividades de exportación en beneficio de otros sectores.
Una política de protección a la industria, mediante restricciones a las importaciones de maquinaria y equipo, puede afectar al subsector agrícola intensivo en capital, que paga de hecho el costo de la protección en la medida en que se provee de insumos nacionales mas caros y / o de menos calidad.
La agricultura campesina que produce bienes importables con un nivel de producción menor a la productividad promedio internacional, puede verse afectada por la liberalización se ésta significa un estimulo positivo a la importación que compiten con sus productos.

Hoy se reconoce que la política macroeconómica no ha sido favorable a la agricultura en los países en desarrollo, han afectado la rentabilidad de la agricultura y desestimulado el progreso técnico en ese sector, y que las políticas sectoriales consistieron en una intervención gubernamental en casi todos los momentos de la cadena de producción-comercialización-consumo, como en la fijación de precios de los productos finales y los insumos ( todo esto produce una caída en la producción y en los ingresos.)
Las estrategias de desarrollo orientadas hacia la industrialización y apoyados en barreras proteccionistas elevadas han significado una imposición a la agricultura que tomo forma de transferencia de recursos de la agrícola a la industria.
Las políticas sectoriales han fijado los precios agrícolas a niveles inferiores a sus cotizaciones mundiales; el objetivo de esas políticas era mantener un nivel reducido en el precio de los bienes alimentarios en las ciudades. Las bonificaciones de interés y las subvenciones a la adquisición de insumos modernos, no bastan para compensar los efectos de los precios de producción insuficientes, además de que han beneficiado a los grandes productores agrícolas, reforzando la heterogeneidad.

En la mayor parte de los Estados en desarrollo, la industria ha sido el sector que ha recibido la mayor parte de los recursos públicos, que provienen en gran medida de la agricultura, habiendo en los dos sectores una interacción e intercambio dado por políticas de precio, intercambio de bienes y servicios y transferencia de recursos; así por ejemplo:
· Cuanto mas intensivos en fuerza de trabajo sean los métodos de producción de la agricultura, mas grande será la participación de los bienes de consumo y mas débil la de bienes de capital.
· El nivel de demanda de productos agrícolas manufacturados depende del nivel de ventas de productos agrícolas sobre el mercado interno y externo, y depende de la evolución que se produce fuera de la agricultura.
Una configuración particular de políticas y de precios macroeconómicos se manifestara en una estructura especifica de incentivos ( positivos o negativos) a la actividad del sector agropecuario. El análisis del impacto de las políticas macroeconómicas sobre el sector agropecuario consiste en saber si el modelo de desarrollo, el marco general de política macroeconómica o la formulación de la política sectorial, establecen sesgos positivos o negativos sobre el sector agropecuario. Dicho de otra manera, se trata de saber si el origen de los obstáculos al crecimiento sectorial se encuentran dentro o fuera del sector.

En general se asume que la sobre valuación de las tasas de cambio, las tasas de interés subsidiadas, la legislación sobre los salarios mínimos, los bajos precios de los alimentos, y una política comercial proteccionista, son políticas macro inadecuadas que introducen distorsiones en la asignación de los recursos. En particular, esas políticas han sido asociadas a un sesgo anti-agricultura (incentivo negativo) que parece tener su origen en la política macroeconómica y en el modelo de desarrollo.

Para compensar los incentivos negativos de esa configuración de precios macroeconómicos, las políticas han sido complementadas con un paquete de políticas específicamente sectoriales cuyo objetivo ha sido la creación de incentivos positivos: inversión, crédito, extensión y capacitación. El comportamiento del sector agropecuario refleja el efecto combinado de esas tendencias contradictorias. Ambas definen el contexto general del crecimiento del producto agropecuario y del ingreso en el sector.

Políticas Agrícolas:

Los objetivos generales: aún diferente de país en país o en diferentes etapas de desarrollo, se puede encontrar un vector común de intervención y la diferencia en:
Objetivos de corto plazo:
· Lograr la estabilización de precios de principales alimentos.
· Defender y mejorar los ingresos rurales.
Objetivos de mediano plazo:
· Lograr la protección de determinada producción y determinadas regiones.
· Lograr la racionalización de la comercialización
Objetivos de largo plazo:
· Estimular a la producción y a la mejora de la productividad.
· Lograr la baja de la dependencia alimentaria externa

La política agrícola en los países en desarrollo se basa principalmente en asegurar a los agricultores un ingreso mas alto y mas estable que el que resultaría del mercado libre, reducir el éxodo rural, estabilizar los precios al consumidor y asegurar la autosuficiencia alimentaria; para ello actuando y utilizando diferentes precios, volumen de producción, superficie cultivada, comercio exterior, pagos compensatorios o subvenciones de elementos de los costos de producción.
Estos cuentan con dos tipos de medidas de intervención: de frontera, que afecta a las condiciones en que se realizan las importaciones y exportaciones y medidas internas que afectan la formación de la oferta y demanda internacional.
Así, la de fronteras cuenta con:
· Impuestos a la importación: es el instrumento central de la política agrícola común de la comunidad económica europea; su objetivo es cubrir la diferencia entre el precio de importación que llega a la frontera y el precio fijado oficialmente. Ese precio de admisión ( precio de acceso) es el precio mínimo a la importación.
· Restitución a la exportación: es lo contrario a lo anterior; que dados los altos precios internos, los excedentes de producción son difícilmente exportables; por ello los productores reciben un pago compensatorio igual a la diferencia entre el precio de frontera al cual deben exportar y el precio interno.
· Cuotas de importación: que limitan la cantidad o valor de estas.
Por su lado en las medidas internas se destacan:
· Cuotas de producción: consisten en vender una determinada cantidad de producto a un precio garantizado y lo que excede de ésta debe venderse a un precio libre, pero menor.
· Precios de intervención: el compromiso del gobierno de comprar la producción agrícola a un precio garantizado que corresponde al nivel mínimo de rentabilidad de los agricultores y determina el nivel de producción.
· Subvencionar el consumo: Para compensar a los consumidores urbanos, para que no caiga sobre ellos los precios elevados pagados a los productores.

En efecto, el aumento de la producción y la reducción de la demanda interna provocados por la política agrícola de los países industriales, disminuye las cotizaciones mundiales y falsea los precios relativos de los productos agrícolas. El defecto puede ser, en el corto plazo, favorable para los países importadores y desfavorable para los países exportadores. En todo caso, las políticas agrícolas de los países desarrollados hacen que, en una gran medida “ la competitividad de los países en desarrollo dependa menos de su propia eficacia que las decisiones políticas adoptadas por los países industriales y que dicha competitividad pueda ser comprometida en cualquier momento por un aumento de las subvenciones a la exportación de los países industriales”.

En los países en vía de desarrollo han utilizado dos instrumentos principales:
· Estabilización y regulación de la comercialización: la intervención gubernamental ha buscado actuar sobre los precios al consumidor y al productor, mediante una política de precios y comercialización.
Con respecto a los precios, ellos han sido fijados en general, por de bajo de los precios internacionales y con un nivel constante en el año y en todo el Estado.
El argumento macroeconómico supone que la incertidumbre sobre los precios, en un contexto de aversión al riesgo por los productores, reduciría la inversión y la producción.
Sus problemas: no hay criterios claros para fijar el precio-piso, como tampoco un criterio para establecer la diferencia entre el precio-piso y el precio-techo; a su vez exige un esfuerzo fiscal.
En cuanto a la política de comercialización se emplea para fijar el nivel de precio interno independientemente de su nivel en los mercados internos.
Su instrumentalización se ha hecho a través del funcionamiento de empresas del Estado, que si bien en muchos Estados tuvieron éxito temporáneo en promover el desarrollo agrícola y el aumento de la producción de determinados productos, hay consenso acerca del fracaso.
La razón que explica esta necesidad es la variación de los precios de los productos agrícolas con respecto a los industriales, puesto que los mercados agrícolas están expuestos a los cambios climáticos, la oferta y la demanda de productos agrícolas son menos elásticas que la de los industriales y en la mayor parte de los cultivos, la producción es forzosamente estacional.
· Programas de apoyo a los productores: mediante subvención para fertilizantes y otros insumos; para promover su uso, estimular la experimentación y permitir superar la aversión al riesgo. Su problema es que los agricultores que se benefician son los mas ricos y mejores situados; que si se vuelven permanentes se corre el riesgo de provocar dosis inadecuadas de factores de producción; que en el caso de haber un aprovisionamiento tardío de los insumos refleja una ineficacia en los mecanismos de apoyo a los productores.
Subvención a la mecanización, créditos subvencionados (tasa de interés preferenciales).
Las estrategias de estos países han favorecido el objetivo de la industrialización como el crecimiento del sector agrícola, que se ha traducido en una baja de las exportaciones y un aumento en la importación de alimentos; las medidas que se han tomado favorecieron sobre todo a los grandes agricultores y han reforzado la heterogeneidad; estos sufren además del relativo fracaso de sus políticas agrícolas, los efectos de las políticas de intervención de los países desarrollados que provocan bajos precios de los alimentos.

El Estado instrumenta una política de precios agrícolas para estabilizar los precios y los ingresos de los productores. Esta intervención es esencialmente una política de corto plazo y su objetivo es estabilizar las señales del mercado; donde se persigue un doble objetivo: el sostén de los precios para estabilizar el ingreso de los productos y la estabilización del consumo.

Modelos de intervención de la política de precios y comercialización:

Veamos tres modelos de intervención relativamente exitosos en cuanto al estimulo y a la exportación mediante el uso de pagos directos, de precios altos a una política arancelaria o de subvenciones al crédito.

La política agrícola de Estados Unidos: ésta evidencia un interés por proteger la rentabilidad y promover la competitividad de la agricultura; ella es uno de los sectores con mayor intervención estatal, tanto en el ámbito interno como externo.
Política agrícola interna:
· Créditos prendarios, fijación de precio de referencia, cuotas de mercado y control de excedentes (apoyo a los precios).
· Garantía a la rentabilidad sin afectar los niveles de precios, mediante pagos directos para compensar la diferencia entre el precio de referencia y el de mercado, bajo la condición de participar al programa de reducción de superficie o subsistencia de cultivos (complemento al ingreso).
· Control de los volúmenes de producción programados y regulación de su llegada al mercado, cambio en la superficie sembrada y cuota a los productores (regulación de la oferta).
· Sistema de sanidad, investigación y extensión (fomento de la productividad).
Política de comercio exterior:
· Para exportación: abrir y conservar mercados, apoyar la competitividad, prestamos a exportadores, mejorar los precios internacionales y créditos a Estados importadores.
· Para importación: protección por restricción, aranceles, barreras sanitarias.
Se basa en tres pilares básicos:
· Apoyo a los precios para garantizar un precio menor remunerador. Su punto de partida es la fijación de un precio de referencia para disminuir la incertidumbre acerca de la evaluación de los precios futuros. Esto se ha traducido en grandes excedentes de producción, y el gobierno estadounidense ha tenido que subvencionar la exportación para poder competir en el exterior e imponer cuotas a la importación de algunos productos agrícolas. Para reducir tales excedentes y las subvenciones, se inicio un programa de disminución de la superficie sembrada.
Mientras los precios de mercado no alcancen niveles adecuados, los productores pueden recurrir a los prestamos de la COMMODITY CREDIT CORPORATIÓN (CCC) dejando su producción como garantía. Si los precios de mercado son altos pagaran sus créditos; si ocurre lo contrario pueden ceder sus derechos sobre las cosechas a la CCC.
· Control de la producción que puede tomar la forma de compensación fiscales para reducir la superficie cultivada y la producción.
· La utilización de subvención o pagos de compensación cuando el precio de mercado es menor al precio objetivo.

La política agrícola de la Comunidad Econimica Europea: Se trata de una política orientada al logro de los objetivos fijados por el tratado de Roma; esto es: asegurar un nivel de vida justo a la población agrícola y precios razonables a los consumidores, mediante la producción de alimentos en cantidad suficiente.
Reposa en principios básicos:
· Unidad de mercados con la libre circulación de los productos agrícolas y la unidad de los precios.
· La preferencia comunitaria: supone una protección de los Estados contra las importaciones mas baratas del resto del mundo y contra las fluctuaciones de las cotizaciones internacionales. El “instrumento” son los impuestos a las importaciones y las restituciones a la exportación.
· La solidaridad financiera.
Para lograr el aislamiento de los precios internos respecto a los precios mundiales, la PAC instrumento un sistema de aranceles variables (variable levy) aplicado a la mayor parte de los productos agrícolas. El arancel variable es igual a la diferencia entre el precio internacional mas bajo de una mercancía y el precio de acceso. La contrapartida de los aranceles variables son las restituciones a la exportación que cubren la diferencia entre los precios internos elevados y los precios internacionales.
Esta política fue razonable mientras la CEE era importadora neta de alimentos. En esas condiciones la PAC era un mecanismo de transferencia de ingresos de los consumidores hacia los productos mediante la fijación de precios internos elevados. Esos precios se tradujeron en altos niveles de inversión y de producción en la agricultura europea. Los problemas empezaron a aparecer cuando la CEE se volvió fuertemente excedentaria.
Fue necesario desarrollar mecanismos de compra y almacenamiento de la producción excedentaria. La reacción de la CEE fue reducir ligeramente los precios indicativos para desestimular el crecimiento de la oferta; subvencionar las exportaciones a precios bajos pagando a los productores la diferencia entre los altos precios indicativos y los bajos precios internacionales y ; la instrumentación de un programa de congelamiento de tierras.
Las consecuencias y los costos de la PAC son diversos. El costo mas evidente tiene que ver con el nivel de los gastos públicos. Los impuestos a la importación, lo vimos, disminuyeron a medida que la CEE se volvía excedentaria, mientras que las subvenciones a las exportaciones aumentaban.
Para los consumidores, el costo de la PAC fue el aumento de precios que provoca la política agrícola. El impuesto implícito a los consumidores es un ingreso suplementario para los agricultores.
A nivel internacional, al aumentar la oferta de productos agrícolas en los mercados internacionales y reducirse la necesidad de importaciones, la PAC ejerce de hecho una presión a la baja de los precios internacionales. Esto puede ser favorable a los países importadores paro deteriora al mismo tiempo los términos de intercambio de los países exportadores de alimentos.

La política agrícola en Brasil: La agricultura es un componente importante de la economía brasileña como proveedor de alimentos baratos, de materias primas y de divisas. Brasil desarrolla una política alimentaria activa desde mediados de los años sesenta mediante controles de precios (precios-techo y precios mínimos), restricciones cuantitativas a las exportaciones, liberalización de importaciones para mantener bajos los precios de los alimentos y las materias primas, stocks reguladores y una política de crédito (sobre todo a la comercialización) que ha compensado los efectos desfavorables de la política de precios. El efecto de compensación parece haber funcionado en la medida en que, entre 1966 y 1983, la producción no ha dejado de crecer, lográndose evitar escasez de alimentos en el mercado interno. Los instrumentos principales del modelo de intervención son el crédito subvencionado y la política de precios mínimos.
Todos los bancos están incluidos en el sistema nacional de crédito Rural (SNCR) mediante una política de encaje que obliga a los bancos a asignar una parte de sus prestamos al financiamiento del campo.
“Una importante distorsión introducida por la política de crédito en Brasil se relaciona con el almacenamiento. El crédito a la comercialización es un incentivo para almacenar la producción después de la cosecha; el mecanismo induce al sector privado a mantener stocks y a estabilizar los precios. Las consecuencias practicas, sin embargo, han sido diferentes. Normalmente, en un año en que se realiza una buena cosecha, los incentivos vía crédito al sector privado para que mantenga stocks son tan grandes que el precio de mercado no cae. La demanda interna tiene que ser satisfecha con importaciones.” Krueger, A, Schiff, M y Valdés, A. ( 1991 ), Pág. 61.
Su modelo tendió a invertirse, donde en lugar de los precios bajos ha buscado compensar la disminución del volumen del crédito subvencionado y se ha traducido en un aumento importante de la producción de determinados productos base ( arroz, maíz, fríjol ).
El gobierno ha tenido que intervenir en la comercialización.
Conclusión

Las estrategias de crecimiento en los países en vías de desarrollo han favorecido el objetivo de la industrialización contra el crecimiento del sector agrícola, lo que se ha traducido en una disminución de las exportaciones agrícolas y en un aumento de las importaciones de alimentos. Se ha intentado ese sesgo con subvenciones a los fertilizantes, al crédito y con inversiones públicas en infraestructura (riesgo sobre todo). Pero estas medidas han favorecido sobre todo a los grandes agricultores y han reforzado la heterogeneidad productiva y social al interior del sector. Los controles de precios instituidos para apoyar a los consumidores urbanos han reducido la rentabilidad de la agricultura, la inversiones en el sector y el nivel de producción.

La ecuación de las intervenciones en estos países se caracteriza, salvo excepción, por impuestos a los agricultores y subvenciones a los consumidores. No es entonces sorprendente que, contrariamente a lo que sucede en los países desarrollados, los países en desarrollo no hayan logrado asegurar la autosuficiencia alimentaria.

Se debe señalar, sin embargo, que los países en desarrollo sufren, además del relativo fracaso de sus políticas agrícolas, los efectos de las políticas de intervención de los países desarrollados, que provocan bajos precios de los alimentos. Los precios agrícolas bajos, aunados al poco acceso a los mercados de los países en desarrollo, obstaculizan los esfuerzos de los países en desarrollo que desean alcanzar los objetivos del ajuste económico y de la seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, cumplir con sus obligaciones financieras internacionales.

BIBLIOGRAFÍA:

“Macroeconomía y Políticas Agrícolas” guía metodológica. Grupo de América Latina y el Caribe del Servicio de Políticas y Planificación y Servicio de Capacitación.
Dirección de Análisis de Políticas. Departamento de política, economía y Social.

Revista EURE latinoamericana de estudios urbano regionales.

Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial, 1996, Washington, DC.

Banco Mundial: Informe sobre el desarrollo mundial, 1989, Washington, DC.