Consorcios de riego del Valle Inferior Del Río Colorado
*Maico Trad, Natalia Benavidez Calvo y Maria Rosa Manriquez

El agua para uso agropecuario en el Valle Inferior del Río Colorado provenientes de los canales secundarios que deriva del canal unificador es aprovechado por los usuarios quien van a constituir a tal efecto los consorcios de riego, los cuales si bien gozan de cierta autonomía esta no es total ya que la Intendencia de Riego tiene una injerencia importante en determinadas cuestiones, como por ejemplo: puede intervenirlos a pedido de los consorcistas o de oficio, tiene como facultad aprobar u ordenar en ciertos casos la construcción de obras, etc.
Estas agrupaciones de regantes deben ajustarse en lo referente a su constitución, estructura y funciones, a una ley marco que en este caso es el Estatuto de Consorcio del Valle Inferior Del Río Colorado.
Consideramos importante resaltar que la autonomía hace a un efectivo desarrollo del mecanismo consorcial instaurado por los usuarios y regulado por la ley, para una mejor distribución y aprovechamiento del agua, la cual constituye un recurso limitado.
Siendo por ello necesario contar con una mayor autonomía para garantizar el normal desenvolvimiento de estos entes.

1.- Introducción

El agua, es un recurso natural limitado y que no siempre se encuentra bien distribuido para su correcto aprovechamiento, siendo por ende importante su correcta administración debido a que el riego conlleva el mayor insumo de este líquido. Su utilización para riego, tiene un objetivo primordial que se materializa en una mejor producción de los suelos beneficiados, producción que es la guía practica a seguir en la distribución del elemento agua.
En este caso juega un papel relevante la entidad administradora del agua pública para el aprovechamiento agropecuario.
Las intendencias de riego deben actuar como vínculo entre los beneficiarios del agua pública y el organismo central, estando representadas ante el mismo por medio de la superintendencia de riego.
Por medio de las intendencias de riego, se coordina y aplica en el área el programas de desarrollo trazado; esta importante función debe efectuarse en intimo contacto con los usuarios, como así también deben las intendencias prestar asistencia técnica al regante, controlar las plagas, establecer finalmente los turnos de riego, etc.
Estos usuarios antes mencionados, son los que van a constituir los consorcios de riegos teniendo estos sus propios órganos con sus correspondientes funciones.
A partir de lo investigado y tomando como punto de referencia a los consorcios de riego del Valle Inferior del Río Colorado nos proponemos demostrar en esta ponencia que estos, si bien gozan de una cierta autonomía funcional, la misma no es tan acentuada como lo establecen las legislaciones de otros países.

2.- Concepto

A fin de brindar un concepto acerca de que se entiende por comunidad de regantes, partiremos de la base que el aprovechamiento de aguas públicas con destino a riegos se realiza por los propios usuarios, constituyéndose para tal fin en Consorcios de Riego o en Comunidades de Regantes.
Dentro de nuestro ordenamiento positivo encontramos, como punto de referencia, La Ley de creación de CORFO (7948/72 con sus pertinentes modificaciones) que en su articulo 1º establece que todo canal o conjunto de canales que componen la red de riego secundaria de administración privada y sirve a mas de dos usuarios deberá constituirse en “Consorcio” y siguiendo su articulo 2º dispone que su denominación será la que responde a la del canal por el que ejerce sus derechos.
En cuanto a su objeto será el de proveer una mejor forma de administración, conservación y construcción de las obras necesarias a su funcionamiento así como también una distribución equitativa de los caudales disponibles.
Por otra parte sus autoridades y órganos estarán representados por la asamblea y el directorio, teniendo como función la primera aprobar la rendición de cuenta presentada por el directorio , considerar el presupuesto de gastos y recursos para el próximo periodo, aprobar la forma en que deberá llevarse acabo la limpieza del canal, elegir directorio y presidente y tratar cualquier otro asunto sometido a su consideración por el directorio; en cuanto a este ultimo así como es titular de facultades tiene como correlato también deberes, un ejemplo de la primera es la preparación del presupuesto que deberá ser presentado ante la asamblea para su consideración, y en orden a sus deberes tendrá a cargo cumplir y hacer cumplir las leyes de agua de riego de la provincia así como toda otra ley relacionada con los objetivos del consorcio, hacer cumplir las sanciones y toda otra notificación, como también lo dispuesto por la autoridad de aplicación de la ley de riego, comunicar al intendente de riego cualquier anormalidad que repercuta desfavorablemente en el sistema de riego, etc. Estándole vedado, por otra parte, disponer de bienes a titulo gratuito, dar bienes en prenda, contratar empréstitos, etc.
Con lo expuesto pretendimos esbozar un lineamiento general acerca de que se entiende por consorcio de riego, cuales son sus órganos y que funciones tienen a su cargo

3.- Antecedentes

Históricamente, es interesante hacer una referencia del tema que se trata, donde se puede notar la importancia que se le acordaba a los consorcios de usuarios de aguas públicas:
· Italia: En el siglo Xll en Venecia, surgen dos instituciones capitales: a) acueducto forzoso y b) Agrupación de Regantes, que tenía por fin la defensa de los fundos contra las aguas.
En la región de Venecia, los consorcios podían ser públicos o privados, sin embargo en ambos casos intervenía el poder publico y estaban sometidos a esa jurisdicción.
En Padua, los consorcios ya existían en el año 1100(Consorcio de Ottoville) y eran de dos clases: a) de Regantes y b) de defensa contra las aguas. Primeramente eran organizados privadamente y luego fueron regulados, autorizados y vigilados por el Estado.
· Alemania: En Alemania, el estatuto de Satzungamuster del año 1938, da al órgano ejecutivo del consorcio, facultades de disciplina, pudiendo imponer multas a sus miembros hasta un máximo por infracciones a la ley que los rige, monto que ingresa a la cuenta del consorcio.
La ley Prusiana del año 1913, ya establece la constitución de consorcios y los fines que deben perseguir.
· Francia: En Francia la agrupación voluntaria de usuarios cuando se trate de aprovechamiento de agua publica derivada de obras comunes, es de larga data.
Sobre la agrupación de Regantes, existen antecedentes referentes a los consorcios de desagües, desde el año 1845.
Actualmente el régimen de aguas en la República Francesa está agrupado en un único texto cuya última edición es del 1 de Noviembre de 1970, donde se ordenan todas las disposiciones sobre el particular.
· España: Las leyes de Partidas, en la ley lll títulos XXVlll decía: las cosas que comúnmente pertenecen a todas las criaturas que viven en este mundo, son estas: el aire, las aguas de lluvias, la mar y sus riberas y cualquier criatura que viva puede usar de estas cosas, según que le fuere menester.
La comunidad de regantes en España, tiene su origen en la época en que fue ocupada por los árabes, época en que se construyeron obras de riego en general como así también obras de regulación en los ríos como el Tajo y el Gualdaquivir.
La ley de aguas de 1879 reglamenta la comunidad de regantes y sus sindicatos. Dispone en su articulado : “ En los aprovechamientos colectivos para riegos, se formará necesariamente una comunidad de regantes sujeta al régimen de ordenanzas: 1) cuando el número de aquellos llegue a 20 y no baje de 200 hectáreas regables 2) cuando a juicio del gobernador de provincia, lo exigiesen los intereses locales de la agricultura. Fuera de estos casos quedará a voluntad de la mayoría de los regantes la formación de la comunidad.
Toda comunidad de regantes cuenta con un sindicato de riego elegido por ella y que está encargado de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos de la misma comunidad.
Además de los sindicatos, en toda comunidad habrá uno o más jurados que conocerá en cuestiones de hecho e impone a los infractores las correcciones a que han dado lugar.
El procedimiento es público y verbal y las penas por infracciones son pecuniarias. Las sentencias dictadas por el Jurado de Riego, son recurribles ante la jurisdicción ordinaria.
La comunidad de Regantes se obliga a sufragar los gastos necesarios para la construcción y conservación de todas las dependencias y obras al servicio de riegos.
· Estados Unidos De América: Después de la ley sobre tierras desérticas, el Congreso Norteamericano dicta en 1894 la ley “Carey Act” ley que tiende a que los Colonos puedan transformar las zonas áridas mediante la implantación de riego en zonas fértiles.
Ya en 1908, en el estado de Wyoming se prevé la creación de consorcios cuando los usuarios tienen trazados los lineamientos generales que tienen al mejoramiento de la zona.
· Republica Argentina: En nuestro país, la agrupación de usuarios del agua pública en consorcios tiene su origen en el derecho de Indias y se ha mantenido como costumbre hasta la sanción de sus encuadres legales.
Las provincias que tienen zonas bajo riego siguen en general para la administración de canales comuneros y/o para la ejecución de obras de riegos el sistema de agrupación de usuarios en consorcios.
En Salta donde existían comunidades de regantes y se mantenían por “costumbre” con la sanción de sus Códigos de Aguas, se dispone que automáticamente desde que es otorgada una concesión de riego, el usuario forma parte del consorcio respectivo.
La provincia de Mendoza contempla legalmente todo lo referente a los consorcios de regantes, sus funciones, atribuciones, funcionamiento, etc. Mas aún, la Constitución de la Provincia del año 1916, trata en el artículo 187 sobre el particular manifestando: “las leyes sobre irrigación que dicte la legislatura en ningún caso privaran a los interesados de los canales, hijuelas y desagües de la facultad de elegir a sus autoridades y administrar sus respectivas rentas sin perjuicio del control de las autoridades superiores de Irrigación.
Por otra parte la Ley de Aguas de la Provincia de Río Negro Nº 285/1961, en su parte segunda titulo ll trata específicamente de los consorcios. Faculta a la administración del Agua Publica a reunir obligatoriamente en consorcios a todos los usuarios de un canal o de un sistema, como así también a aprobar la constitución de ellos, la nómina de usuarios agrupados en consorcios, los estatutos etc.
En cuanto a la provincia de Buenos Aires existe desde el año 1963”Los estatutos de las Comisiones Administradoras de la Red Secundaria de Riego, en capitulo Vl “ de las contribuciones” respecto de la contribución de los gastos de administración en general y particular de los servicios y obras que preste o realice la entidad administradora de riego o los consorcios en su caso, manifiesta que se aplicará una contribución anual que se destinará a atender los gastos de interés particular de cada canal o conjunto de canales de que se sirven los consorcios o usuarios. Cuando los consorcios presten los servicios de limpieza, conservación y reparación en forma directa, deberán convenir con la entidad administrativa la proporción que por tales servicios le corresponde como contribución por los mismos.
Con la reforma de la Ley de Riego se actualizó el régimen de los consorcios dentro de la zona de influencia de la Corporación de Fomento del Valle Bonaerense del Río Colorado. Así en abril de 1971 toma vigencia los nuevos estatutos de Consorcios.
Casi todas las provincias que en nuestro país utilizan el recurso agua para riego, reconocen la existencia de comunidades de regantes establecidas por imperio legal o de “facto”.
En toda Zona de riego, es de tener en cuenta no solo la creación de Consorcios de Riego, sino también la agrupación de usuarios con otros fines que hacen al plan de desarrollo de la región como por ejemplo: electrificación, obras de riego, drenajes, desagües, caminos, etc.

4.- ¿Autonomía Plena?

Teniendo en cuenta la definición dada del consorcio y conociendo los lineamientos generales de su estructuración a la luz de nuestra legislación, nos referiremos específicamente el tema que nos convoca: su autonomía, de la cual pensamos no es tal al menos en su versión extrema, como lo señala la mayoría de la doctrina española para quien los consorcios tienen una plena independencia.
Así lo encontramos por ejemplo a Julio Maestre Rosa para quien al tratarse, en el fondo, de una comunidad civil particular, hay que dejar a los comuneros que regulen sus relaciones entre sí con la mayor libertad, sin que el establecimiento por parte de la administración de modelos oficiales de Ordenanzas y Reglamentos con bases mínimas para los mismos signifique la ingerencia ni invasión de la misma en una esfera de relaciones privadas que no le son propias. Por ello, la organización y constitución de una comunidad de regantes constituye un acto complejo en el que, en realidad, la administración regula la forma sin dictar una sola disposición en cuanto al fondo que queda a cargo de los beneficiarios de la concesión. La exigencia de Poder público de que las ordenanzas de las Comunidades se amolden a un esquema formal mínimo, es una declaración de carácter general, puesto que, en todo Estado de Derecho, cualquier acción del hombre esta sometida a bases que no coartan su libertad sino que por el contrario la aseguran.
Por otra parte la jurisprudencia y la doctrina españolas son unánimes en reconocer que, una vez aprobadas las Ordenanzas de una Comunidad de Regantes, no pueden ser estas modificadas ni aun por el propio gobierno , sino que son los propios regantes, los únicos que pueden llevarlo a cabo. Por todo lo expuesto Maestre Rosa, deduce este carácter autónomo de que gozan estos entes corporativos.
Consideramos por el contrario que la afirmada autonomía de los consorcios, desde nuestro ordenamiento jurídico, no es tan acentuada, puesto que si bien cada comunidad de regantes tienen sus propia autoridades y pueden también adoptar sus propias decisiones lo cierto que esta subordinada en varios puntos a la autoridad de aplicación de la ley de Riego, así por ejemplo, tomando nuevamente como referencia el estatuto de consorcio de CORFO, es facultad de de la autoridad de aplicación de la Ley de Riego disponer y hacer cumplir lo que estime conveniente para el buen uso del agua pública como también todo lo atinente al uso de sus facultades legales. Otro ejemplo sería la necesidad de que toda obra encarada por el consorcio deberá ser aprobada por la autoridad de aplicación, quien ordenará su ejecución fijando un plazo para ello. Así como también tiene la facultad de vigilar la actividad de los mismos pudiendo incluso intervenirlos a pedido del 75% de sus componentes o de oficio si así lo considera necesario.
Continuando con la lectura del estatuto de los consorcios nos encontramos que, en la parte donde hace referencia al balance que deberán anualmente confeccionar sus miembros, está dispuesto que el mismo le deberá ser presentado a la tan nombrada autoridad. Siguiendo con la enumeración de las normas que a nuestro entender hacen a una autonomía un tanto coartada, observamos que el articulo 65 del estatuto reconoce a la autoridad de aplicación de la ley de riego la facultad de exigir a dos o mas consorcios cuando así lo considere, que se unan parcialmente para coordinar sus actividades; y que en el caso que ellos decidan su propia fusión con otros para entrar en una federación de consorcios, tienen que modificar sus estatutos y es aquí donde nuevamente vemos la presencia de la autoridad de aplicación ya que la misma es la que deberá aprobar la mencionada reforma.

5.- Conclusión

A raíz de lo expuesto y luego de observar, analizar y comparar, especialmente con la legislación y doctrina española de la cual se puede extraer los mayores fragmentos referentes a este tema (del cual hay una gran escasez de literatura jurídica), mantenemos la misma postura expresada al inicio de esta ponencia la cual nunca constituyó una crítica al sistema vigente sino que somos de la opinión de que esta autonomía, de la cual no tenemos duda, se manifiesta en los hechos y en nuestra legislación en forma no tan plena.
Consideramos oportuno aclarar que no solo estamos a favor de esta autonomía sino también que creemos que la misma debe ser total, porque si bien el sistema se desenvuelve de una manera favorable dentro de los parámetros deseados por el legislador (al menos en la zona que tomamos como referencia al iniciar nuestro trabajo), no dejamos de pensar que constituye a su vez en si misma una herramienta de la que se puede valer el gobierno de turno para distorsionar los fines para los cuales la ley los reguló; ya la experiencia ha demostrado que en ciertos casos la autoridad de aplicación ha demostrado tal rigidez que en lugar de trabajar en conjunto con los usuarios, ha llegado al extremo de imponer sus decisiones desvirtuando totalmente el mecanismo consorcial.

BIBLIOGRAFIA
MAESTRE ROSA, Julio, “Comunidad De Regantes”, Editorial Bosch, Barcelona 1969.

El Agua Pública y la Agrupaciones de Regantes, Bahía Blanca, Agosto de 1971.

CORFO Río Colorado, Estatuto de Consorcios.

Decreto Ley 7948/72 y sus modificaciones.

*Maico TRAD é abogado y asistente de docencia de Derecho Ambiental y Recursos Naturales de la Universidad Nacional del Sur.

*Natalia BENAVIDEZ CALVO é alumna de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional del Sur.

*María Rosa MANRIQUEZ é alumna de la Carrera de Derecho de la Universidad Nacional del Sur.