EL USO AGRÍCOLA DEL
AGUA
*Mariano Martín Neira y Patricia Alejandra Fiordelli
PROBLEMÁTICA:
El sector agrario en Argentina es el que demanda o utiliza la mayor
cantidad de agua, ya que absorbe el 79.4% del uso consuntivo total.
No existe en la Argentina una política nacional concreta e
integral de manejo de los recursos hídricos. La responsabilidad
de administrarlos está dispersa y fragmentada. Los efectos
de esta administración fragmentada y descoordinada trae como
consecuencia que no hay una vinculación del agua con los otros
recursos naturales, con el desarrollo sustentable ni con una adecuada
gestión ambiental. Es claro que no ha habido una política
permanente frente al recurso hídrico. Si bien la creación
por la ley N° 25688 de los comités de cuenca trae cierta
solución, ésta no resulta suficiente.
HIPOTESIS:
Debería existir una política nacional que implemente
la gestión integrada, ambiental y federalmente acordada de
los recursos hídricos. Dejando establecido esto, lo que surge
es la posibilidad cierta de encontrar una alternativa viable al problema
hídrico a través de los organismos de cuencas. La meta
es alcanzar la Red de Organismos de Cuenca de la Argentina. La solución
es política, no técnica. A partir de allí es
posible lograr el desarrollo sustentable de la Nación.
INTRODUCCIÓN:
Hay consenso internacional respecto de que todas las naciones enfrentan
un desafío fundamental y crítico: promover reformas
ambientales compatibles con un progreso económico a fin de
alcanzar un verdadero desarrollo sustentable. Así se sostuvo
en la “Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente
y el Desarrollo” de Río de Janeiro de 1992, al decir
que : “ en cuanto al derecho al desarrollo, se señala
que este debe ejercerse de forma tal que responda equitativamente
a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones
presentes y futuras; y que para alcanzar el desarrollo sostenible
es indispensable que la protección del medio ambiente forme
parte integrante del proceso de desarrollo.”(1)
El agua, elemento imprescindible para toda forma de vida, es el bien
natural que más ha sido explotado en forma abusiva. A su vez,
es un recurso natural que se considera frecuentemente como gratuito.
(1) Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el
Desarrollo, Río de janeiro (1992). Los derechos humanos en
las Conferencias Internacionales de la última década
del siglo XX, Fabián Omar Salviolli.
Dada la importancia vital del agua para el hombre y la naturaleza,
esta es tenida como un elemento de interés público y,
por lo tanto, como un bien público. El agua es también
un recurso estratégico y un catalizador para generar riqueza.
Un suministro de agua suficiente es un elemento fundamental para la
formulación de una economía saludable. El agua es un
componente esencial para actividades que contribuyen a muchas economías.
Y, por supuesto, el agua es necesaria para las cosechas y la producción
de la mayoría de los bienes comerciables.
La República Argentina, con un área continental sudamericana
de 2.791.810 Km2 y numerosas y diversas características climáticas
y de precipitación y con una fuerte diversidad en su relieve,
dispone de un caudal medio de 26.000 m3/s de agua superficial de buena
calidad, en términos globales, con numerosos patrones de drenaje.
Considerando su población de 37 millones de habitantes, tiene
una disponibilidad media anual de 22.000 3/habitante/año.
El 85% del agua superficial del país corresponde a los territorios
argentinos de la cuenca del Río de la Plata (más de
un tercio de la superficie continental del país) con 22.000
m3/s, con sus ríos Bermejo, Paraguay, Uruguay y Paraná
entre sus cursos de agua principales, y con la mayor concentración
de su población y actividad productiva.
En el otro extremo se sitúan las provincias áridas y
semiáridas, con cuencas endorreicas de escasa pluviosidad.
Estas cuencas disponen de menos del 1% del total del agua superficial
(220 m3/s). Algunas de estas provincias, tales como Tucumán,
Córdoba, San Luis, ya presentan disponibilidades inferiores
a 1.000 m3/habitante/año, que constituye el umbral de penuria(stress)
adoptado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Como es sabido, el agua se moviliza a expensas de su energía
potencial desde sectores "altos" hacia sus niveles de base
de menor cota, sin consideración alguna de límites jurisdiccionales
(administrativos o políticos). En el caso de cuerpos de agua
superficial, el escurrimiento se lleva a cabo hacia lagos o lagunas
interiores (niveles de base regionales) y, en última instancia,
hacia el nivel del mar.
En áreas de relieve moderado a movido, las superficies del
terreno en las que se produce el escurrimiento hacia dichos niveles
de base se denominan cuencas hidrográficas. Se separan unas
de otras por líneas nítidamente definidas llamadas "divisorias
de aguas". Son característicos de estas áreas los
escurrimientos superficiales organizados en cursos de agua fuertemente
unidimensionales. El tema de considerar a la cuenca como territorio
base para la gestión integrada del agua ha sido enfatizada
y recomendada en todas las grandes conferencias internacionales sobre
los recursos hídricos. En la Argentina existen más de
cien cuencas, establecidas por la Subsecretaría de Recursos
Hídricos de la Nación, que abarcan territorios municipales,
provinciales e interjurisdiccionales. Con diferente tratamiento institucional,
disociadas unas de otras, algunas cuentan con organismos de cuencas
mientras que la mayoría se encuentra bajo la jurisdicción
de las Provincias.
El proyecto que aquí se propicia es organizar primeramente
los organismos de las cuencas, desde las provinciales, que abarcan
los ríos que nacen y mueren en la provincia, hasta las interjurisdiccionales.
Estos organismos de cuencas deben integrar al sector público
y el privado vinculadas con el recurso y con el medio ambiente.
Establecidos los organismos de cuencas, estos deben organizarse en
la Red de Organismos de Cuencas de la Argentina, que integre a todas
en un solo organismo federal de coordinación.
DIFICULTADES DE LA ARGENTINA PARA UNA ÓPTIMA
ORGANIZACIÓN
La organización política Argentina federal genera un
espacio institucional difuso respecto de los ríos interjurisdiccionales.
Las jurisdicciones político-administrativas no coinciden con
los límites territoriales de las cuencas. Por ello la gran
parte de las decisiones que afectan el ciclo hidrológico, el
aprovechamiento del agua y a los habitantes de una cuenca, no considera
las interrelaciones que ocurren en la totalidad de este sistema integrador.
Se administra un sistema integrado y un recurso compartido en forma
parcelada y en consecuencia se crean mayores situaciones de conflicto
con relación al aprovechamiento del agua en lugar de evitarlas,
minimizarlas o solucionarlas. El desafío da su primer paso
con incorporación de los organismos de cuencas tratando de
superar el espacio institucional difuso y el conflicto en el reparto
de competencias que surge del texto constitucional.
La alternativa de constituir una Red de Organismos de Cuenca de la
Argentina se vincula con esta arraigada historia Argentina respecto
de la organización de comités, autoridades u organismos
de cuenca, y resulta una alternativa concreta y confiable para la
solución del tema hídrico que tanto nos golpea con inusual
recurrencia.
REGULACION DE LAS AGUAS EN EL MARCO DE ORDENACIÓN GENERAL
En primer lugar debemos definir el Derecho de Aguas, podríamos
decir entonces, tal como lo define Spota Alberto G. que: “ es
aquel que está constituido por aquellas normas, que perteneciendo
al derecho público o al derecho privado, tienen por objeto
reglar todo lo concerniente al dominio de las aguas, a su uso y aprovechamiento,
así como a las defensas contra sus consecuencias dañosas.”(2)
Sin embargo debemos tener en cuenta como ha señalado el profesor
Adolfo Gelsi Bidart que la relación entre tierra y agua es
alguno de los aspectos que el derecho agrario debe tener en cuenta
y ello importa establecer si la regulación de las aguas compete
al derecho agrario, constituye una disciplina autónoma, o bien
si su estudio corresponde a diversas ramas del derecho cada una de
las cuales debe ocuparse de examinar determinados aspectos, o mejor,
de distintas formas de su uso y aprovechamiento.
La ordenación jurídica de las aguas con fines agrarios
debe plantearse en el marco de una ordenación general de los
recursos hidráulicos, teniendo en cuenta sus distintos usos
y que su planificación y explotación ha de establecerse
de acuerdo con el criterio del multiuso de los mismos. Se destaca
la vinculación del derecho agrario con la tierra y el agua
porque jurídicamente no son dos realidades separadas de modo
que pueda disponerse separadamente una de otra; el agua se concede
para un fundo determinado y en consecuencia siendo la tierra la que
tiene "derecho al agua" su extensión no puede ser
mayor de las necesidades del fundo.
(2) Manual de Derecho Agrario, Fernando P. Brebbia, Editorial Astrea,
1992.
Como enseña la caracterizada doctrina agrarística el
estudio del fundo bajo un punto de vista objetivo conduce al estudio
y al análisis de su "unidad orgánica y funcional"
toda vez que el mismo está constituido por el suelo, el agua
y las mejoras incorporadas a él por hechos naturales o la acción
del hombre .
Siguiendo esta línea de pensamiento se ha expresado que “
hay un nexo con el llamado derecho de los recursos naturales que,
paulatina y tardíamente, fue englobando otros sectores de antigua
data, como el derecho de aguas, el derecho de tierras, el derecho
forestal, el derecho agrario, etc.” (3)
NORMAS CONSTITUCIONALES. REPARTO DE COMPETENCIAS ENTRE NACION Y PROVINCIA
En cuanto al ambiente y los recursos naturales en nuestra Constitución
Nacional, tenemos:
Artículo 41:Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente
sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades
productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las
de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El
daño ambiental generará prioritariamente la obligación
de recomponer, según establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho,
a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación
del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica,
y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los
presupuestos mínimos de protección, y a las provincias,
las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren
las jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos, actual
o potencialmente peligrosos, y de los reactivos.
El primer párrafo de esta nueva disposición se aboca
a consagrar el derecho humano al medio ambiente al que califica de
"sano, equilibrado,..." Al mismo tiempo se fija un objetivo
en el tiempo: la satisfacción de "las necesidades de las
generaciones futuras", que pone de manifiesto la incorporación
de la noción de desarrollo sustentable que hoy en día
ubica a la variable ambiental como necesaria en la toma de toda decisión
que haga al desenvolvimiento de una comunidad organizada.
La disposición citada trata de encontrar una solución
referente al reparto de competencias entre diferentes niveles de gobierno
a través de una atribución de competencias en función
de un criterio de magnitud o de trascendencia. Para la Nación
los "presupuestos mínimos" pueden entenderse como
pautas básicas y la competencia remanente queda a cargo de
las provincias. Esta regla que prima facie parece muy atinada, sin
embargo estará sujeta también a la interpretación.
Tengamos en cuenta el alcance de la problemática ambiental
y ello nos dará la pauta de cuán difícil resultará
en la especie la determinación de cuándo nos encontramos
ante un contenido mínimo y cuándo se invade la competencia
provincial. Por otra parte, las restantes cláusulas atinentes
a la cuestión, esto es, los arts. 121 y 124, han quedado intocadas.
(3) Manual de la Constitución reformada Tomo II, Germán
Bidart Campos, Ediar,1998.
En razón de ello se impone una interpretación conjunta
de ambas, más el art. 41 y el 31, que determina la supremacía
del orden jurídico federal por sobre el de las provincias.
En el tema aguas interjurisdiccionales hay un principio de confluencia
de legislación entre la Nación y las Provincias. El
reparto de competencias entre ellas surge de nuestra Constitución
Nacional independientemente de la materia de que se trate. Claro,
que en relación a lo hídrico y ambiental es necesario
tener en cuenta que siendo nuestra ley fundamental un producto del
siglo pasado, esta temática no aparecía en su articulado
con anterioridad a la reforma. Hoy a la cuestión se refiere
la cláusula contenida en el tercer párrafo del nuevo
artículo 41. La misma expresa que "corresponde a la Nación
dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección,
y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas
alteren las jurisdicciones locales". Asimismo manda que: "Las
autoridades proveerán a la protección de este derecho,
a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación
del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica…".
Comenzaremos observando el criterio general determinado en nuestra
ley fundamental en materia de reparto de competencias. Recurriendo
a los principios generales, la división de competencias entre
la Nación y las provincias surge de la aplicación del
artículo 121, conforme al cual las provincias conservan todo
el poder no delegado a la Nación, es decir, que la Nación
posee una competencia de excepción, ya que ella debe resultar
de una delegación expresa, hecha a su favor por parte de las
provincias.
Las provincias tienen una competencia general, conformada por todas
las atribuciones remanentes, o sea todas aquellas que no le han sido
expresamente reconocidas a la Nación. La Constitución
también establece que la competencia nacional tiene una jerarquía
superior a la provincial y que en consecuencia es suprema.
El análisis debe continuar con la observación de otras
disposiciones agregadas por la reforma al texto constitucional. En
el capítulo dedicado a los gobiernos de provincia, el constituyente
ha considerado conveniente expresar que "corresponde a las provincias
el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio"según
estatuye el artículo 124. Esta disposición merece atención
especial en la medida que al titular del dominio de algún bien
como regla general le corresponde el ejercicio de la jurisdicción
sobre el mismo. Es decir que al titular del dominio de una cosa, en
nuestro caso de recursos naturales, le compete el ejercicio de las
jurisdicciones susceptibles de ser ejercitadas sobre los mismos. Cada
una de dichas jurisdicciones se corresponderá con alguna función
de gobierno que hace a la utilización del recurso sobre el
cual ella se ejerce. En nuestra materia, como hemos visto, se ha producido
una delegación a favor de la Nación en lo que hace a
la determinación de "presupuestos mínimos"
para la protección ambiental, los que deberán aplicarse
necesariamente en relación con el uso de los recursos naturales.
Ahora bien, la combinación de ambas disposiciones -arts. 41
y 124- nos induce a pensar que la delegación se efectúo
bajo la condición de que su ejercicio no importara un vaciamiento
del dominio que tienen las provincias sobre esos mismos recursos.
Respecto de la competencia sobre los recursos hídricos que
atraviesan más de una provincia, ella es concurrente. En este
caso en particular el dinamismo que va del conflicto al consenso entre
el Estado Nacional y el Provincial se hace claro en la problemática
de los ríos interprovinciales. El conflicto que provoca el
texto constitucional se vio agravado por dos circunstancias disímiles:
Por un lado la Ley de Gestión ambiental de Aguas N° 25688,
donde en función de cumplir con el mandato constitucional de
legislar sobre los "presupuestos mínimos" se intentó
supeditar los derechos provinciales a la "autoridad de aplicación"
nacional, con lo cual se provocó la reacción de las
provincias, tanto impugnando su constitucionalidad, como elaborando
un cuerpo de "Principios Rectores" donde el Estado Nacional
es inexistente o desdibujado a un papel de conciliador o mediador
en caso de conflicto, como paso previo a una "Ley Marco"
que legisle sobre el agua en la Argentina.
La conclusión que aparece como consecuencia directa de este
análisis es que la acción unilateral tanto del Estado
Nacional como el Provincial, sin coordinación entre sí,
y sin la debida participación de la comunidad en un organismo
de cuenca, no resulta ser ni conveniente ni operativo. Por tanto,
el principio de solución en la Argentina es poner en claro
las responsabilidades constitucionales de cada estamento jurisdiccional
y avanzar en acuerdos federales que resuelvan las cuestiones de interpretación
en organismos de cuenca, con la participación ciudadana correspondiente.
PROBLEMÁTICA DE LA ARGENTINA, TENDENCIAS HACIA LA SUPERACIÒN.
Ya habíamos analizado ut supra que respecto de la competencia
sobre los recursos hídricos que atraviesan más de una
provincia, hay una competencia concurrente. En este caso en particular
el dinamismo que va del conflicto al consenso entre el Estado Nacional
y el Provincial se hace claro en la problemática de los ríos
interprovinciales. Este conflicto se ve agravado en la actualidad
por la sanción de la Ley de Gestión ambiental de Aguas,
vigente desde noviembre de 2002, que ha generado duras críticas
de la doctrina, donde en función de cumplir con el mandato
constitucional de legislar sobre los "presupuestos mínimos"
se intentó supeditar los derechos provinciales a la "autoridad
de aplicación" nacional.
Estos principios son solo declaración de deseos que explicitan
el descontento provincial, pero no resuelven la cuestión de
fondo, a la vez, que no responden al precepto constitucional que habla
de los "presupuestos mínimos". Esta situación
de tensión entre la Nación y las Provincias, generan
una ausencia del Estado Nacional, peligrosa y riesgosa, toda vez que
hoy es necesario generar instancias de coordinación interjurisdiccional,
aunar esfuerzos y recursos y no dejar librado a las decisiones unilaterales
las acciones frente al recurso hídrico. A diferencia de los
otros países con quienes comparte el Altiplano, la organización
política de Argentina ha determinado que no exista una legislación
unificada para la gestión del agua, aplicándose una
normatividad distinta en cada provincia, lo que genera vacíos
legales y diferencias importantes que obstaculizan el manejo integrado
de los recursos hídricos.
Esta situación es generada por el otorgamiento directo de la
propiedad o dominio originario de los recursos naturales a la provincia,
la cual determina el marco aplicable para su aprovechamiento y gestión.
De esta manera, cada provincia define sus propios criterios de asignación
del agua, condiciones de uso, régimen de concesiones, procedimientos,
tarifas, etc. Las provincias ostentan el dominio originario de los
recursos naturales existentes en su territorio, cuyas características
diversas según los principales intereses y conflictos se expresan
en diferentes tipos de legislación. De esta manera, los organismos
competentes tienen serias dificultades técnicas y operativas
que limitan la capacidad de los mismos de instrumentar políticas,
desarrollar una gestión eficiente y ejercer el poder de policía.
Se considera que esta legislación es poco flexible para incorporar
elementos que permitan determinar con precisión el valor económico,
social y ambiental del agua. Otro problema, propiciado por la situación
mencionada, es que la aplicación y control de la legislación
vigente es deficiente, lo que se traduce en un incumplimiento generalizado
de las normas. A partir de la Reforma Constitucional de 1994, se encarga
a la nación la responsabilidad de establecer los presupuestos
mínimos de protección ambiental y a las provincias la
de elaborar la legislación complementaria, se espera superar
gradualmente esta situación. El Congreso Nacional cuenta con
algunos proyectos de ley en proceso de trámite y consulta sobre
ordenamiento ambiental, el sistema nacional de información
ambiental, la clasificación de cursos de agua según
usos, estándares de calidad ambiental, red de registro de vertidos
a cuerpos y cursos de agua, títulos de reducción de
contaminación, etc. Sin embargo, la existencia de gran cantidad
de cuencas que se extienden por una o más provincias ha obligado
a crear cierto nivel de coordinación entre las provincias,
con una limitada participación federal, aunque el desarrollo
de estas instancias de gestión no ha sido sostenido debido
a problemas administrativos y financieros de estas organizaciones.
Bajo este marco, las principales organizaciones responsables de la
gestión del agua son la Subsecretaría de Recursos Hídricos
y la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política
Ambiental aunque, dada la fragmentación señalada, otras
entidades públicas también participan en la gestión
de los recursos hídricos. En la práctica la autoridad
de estas instituciones es muy fragmentada o difusa.
La Subsecretaría de Recursos Hídricos está a
cargo de la Secretaría de Obras Públicas (Ministerio
de Infraestructura y Vivienda), encargada del sector hídrico
a nivel nacional. A esta dependencia se le asigna la función
de diseñar y ejecutar la política hídrica nacional,
así como del marco regulatorio para la gestión del recurso,
debiendo ocuparse también de los programas relacionados a la
gestión y desarrollo de infraestructura y servicios hídricos.
Por su parte, la Secretaría de Desarrollo Sustentable y Política
Ambiental pertenece al Ministerio de Desarrollo social y Medio Ambiente,
asignándosele la responsabilidad de preservar y recuperar el
medio ambiente y conservar los recursos naturales renovables. La autoridad
de estas instituciones está muy limitada todavía por
la posición dominante de los gobiernos provinciales sobre las
instituciones de tipo nacional.
Esta situación, en medio de un proceso de reformas estructurales
durante los noventa que apuntaban a la liberalización de los
mercados y la privatización, ha significado que las respectivas
legislaciones provinciales tengan que enfrentar los fuertes conflictos
de intereses entre los sectores que demandan el recurso. El sistema
de fijación de tarifas de agua responde a criterios diferentes
según cada provincia, aunque se sostiene que éstos no
reflejan el valor económico del agua, lo que constituye un
obstáculo al uso eficiente del recurso. En el caso del sector
agrario, el mayor consumidor de agua, la tarifa teóricamente
intenta cubrir los costos de captación y distribución
del agua, fijándose en función a la superficie que posee
el regante y no en base al consumo efectivo. La determinación
arbitraria de la tarifa, en base a criterios políticos, ha
significado que se mantenga en niveles muy bajos que no reflejan su
verdadero valor, lo que sumado al incumplimiento de los pagos por
parte de los usuarios, ha significado que la recaudación sea
insuficiente para cumplir los fines planteados. En lo que se refiere
a la defensa del medio ambiente y los recursos hídricos, la
reforma constitucional de 1994 constituyó un importante avance.
Además del rol que cumple la Secretaría de Desarrollo
Sustentable y Política Ambiental, se debe mencionar que gradualmente
se está desarrollando la legislación necesaria para
los principales sectores de usuarios de agua.
En este sentido, el Consejo Federal del Medio Ambiente (COFEMA) está
llamado a jugar un importante papel, ya que su función es formular
una política ambiental integral y promover la coordinación
de políticas interinstitucionales en lo que respecta a estrategias,
planes y programas de gestión regionales y nacionales.
ANÁLISIS Y CRÍTICA DE LOS ARTÍCULOS MÁS
DESTACADOS DE LA LEY N° 25688 RÉGIMEN DE GESTIÓN
AMBIENTAL DE AGUAS.
La ley viene a cumplir con el mandato establecido
en el articulo 41 de la Constitución Nacional de crear normas
que contengan los presupuestos mínimos de protección
al ambiente. Se encarga además de introducir reformas en el
código civil tendientes a lograr la defensa ambiental. Crea
una organización basada en comités de cuenca, con funciones
de asesoramiento y control de actividades que causen impacto ambiental.
“Con ello se convierte en una ley de policía federal
de actividades que causen impacto ambiental significativos sobre partes
de cuencas ubicadas en otras jurisdicciones” (4).
*Artículo 1°.- Esta ley establece los presupuestos mínimos
ambientales, para la preservación de las aguas, su aprovechamiento
y uso racional.
En realidad el congreso no estableció a lo largo de la ley
dichos presupuestos mínimos ambientales, sino que dictó
una ley de policía federal y reglamento el comercio interjurisdiccional
del agua, encargando su fijación a la autoridad nacional de
aplicación en los casos en que una actividad cause impacto
ambiental.
*Artículo 2° .- A los efectos de la presente ley se entenderá:
Por agua, aquélla que forma parte del conjunto de los cursos
y cuerpos de aguas naturales o artificiales, superficiales y subterráneas,
así como a las contenidas en los acuíferos, ríos
subterráneos y las atmosféricas.
Por cuenca hídrica superficial, a la región geográfica
delimitada por las divisorias de aguas que discurren hacia el mar
a través de una red de cauces secundarios que convergen en
un cauce principal único y las endorreicas.
Si bien este artículo busca comprender a todas las cuencas
hídricas, genera la necesidad de analizar en cada caso el encuadre
o no de un determinado curso de agua en dicha descripción.
Quizás hubiera sido más acertado no haber incluido este
artículo, pues comprendería a todas las aguas.
(4) Comentario a la ley N° 25688, “Mario
F. Valls”. Página web: www.eldial.com
*Artículo 3°.- Las cuencas hídricas como unidad
ambiental de gestión del recurso se consideran indivisibles.
Este artículo busca evitar la aplicación y superposición
de distintas normas a una misma problemática sobre determinada
cuenca, es decir, que no se aplique una normativa diferente a cada
uno de los elementos que la componen.
*Artículo 4°.- Créanse, para las
cuencas interjurisdiccionales, los comités de cuencas hídricas
con la misión de asesorar a la autoridad competente en materia
de recursos hídricos y colaborar en la gestión ambientalmente
sustentable de las cuencas hídricas. La competencia geográfica
de cada comité de cuenca hídrica podrá emplear
categorías menores o mayores de la cuenca, agrupando o subdividiendo
las mismas en unidades ambientalmente coherentes a efectos de una
mejor distribución geográfica de los organismos y de
sus responsabilidades respectivas.
En nuestra opinión esta es una de las creaciones
más importantes realizada por la ley, ya que otorga un marco
legal y establece la obligatoriedad de los comités de cuenca
como organismos federales de control y asesoramiento.
Para el cometido de este trabajo, éste sería
el primer paso para lograr el establecimiento en la Argentina de la
Red de Organismos de Cuencas.
*Artículo 6°.- Para utilizar las aguas
objeto de esta ley, se deberá contar con el permiso de la autoridad
competente. En el caso de las cuencas interjurisdiccionales, cuando
el impacto ambiental sobre alguna de las otras jurisdicciones sea
significativo, será vinculante la aprobación de dicha
utilización por el Comité de Cuenca correspondiente,
el que estará facultado para este acto por las distintas jurisdicciones
que lo componen.
Por este artículo se introduce una reforma al código
civil tanto para el agua que el código atribuye al propietario
de un fundo (siempre que no satisfaga usos de interés general),
como para el agua de dominio público. El ejercicio de las actividades
que se describen en la ley sobre dicha agua está sujeto a la
obtención de un permiso de la autoridad competente.
El Congreso Nacional a través de esta ley
delega en un organismo administrativo federal la facultad de decidir
en cada situación concreta si una actividad que genera impacto
ambiental significativo sobre otra jurisdicción puede o no
ser realizada.
El articulo 75 inc. 32 de la Constitución
Nacional autoriza al congreso a sancionar normas de organización
administrativas y de procedimiento necesarias para ejercer sus funciones
en el plano federal y a su vez delegarlas en un órgano administrativo,
como una facultad de índole policial.
En cuanto a la aprobación por parte de las
distintas jurisdicciones que componen el comité en el otorgamiento
de permisos para la realización de actividades que causen impacto
ambiental sobre otras, esta parece ser obligatoria. En tal caso, dicha
“jurisdicción administrativa federal obligatoria”
puede ser atacada de inconstitucional, ya que el articulo 41 de nuestra
carta magna prohíbe alterar las jurisdicciones locales con
el dictado de las normas regulatorias.
*Artículo 7° .- La autoridad nacional
de aplicación deberá:
a) Determinar los límites máximos de contaminación
aceptables para las aguas de acuerdo a los distintos usos;
b) Definir las directrices para la recarga y protección de
los acuíferos;
c) Fijar los parámetros y estándares ambientales de
calidad de las aguas;
d) Elaborar y actualizar el Plan Nacional para la preservación,
aprovechamiento y uso racional de las aguas, que deberá, como
sus actualizaciones ser aprobado por ley del Congreso de la Nación.
Dicho plan contendrá como mínimo las medidas necesarias
para la coordinación de las acciones de las diferentes cuencas
hídricas.
A diferencia de la delegación efectuada por
el articulo sexto de la ley N°25688, en el presente articulo se
trata de una delegación no permitida por el articulo 76 de
la Constitución, siendo lo prescripto por el articulo 41 de
la misma que el dictado de los presupuestos mínimos corresponde
a la nación. Según Mario F. Valls con “la nación”
se refiere tanto al congreso, como al poder ejecutivo, pero supone
que lo harán ejerciendo funciones propias y no las delegadas.
JURISPRUDENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE LA NACIÓN
SOBRE AGUAS INTERJURISDICCIONALES ANTES DE LA SANCIÓN DE LA
LEY N° 25688
En el renombrado fallo La Pampa C/ Provincia de Mendoza S/ Acción
posesoria de agua (5), la provincia de La Pampa solicitaba la liberación
por parte de Mendoza del caudal de agua del río Nihuil para
paliar el daño ambiental que le generaba la construcción
de una presa.
Mendoza no cumplió con la resolución A y EE 50/49 dictada
por el organismo federal creado por la ley N° 13.030 para la regulación
de los río interprovinciales, que le ordenaba soltar una pequeña
cantidad de agua del Nihuil.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación
no hizo lugar al pedido de que Mendoza cumpliera con dicha resolución
y se excusó de dirimir el derecho de cada provincia a cupos
de agua. Fundó su negativa en que: “...los conflictos
interestatales en el marco de un sistema federal asumen cuando surten
la competencia originaria de la corte en el marco del articulo 109
de la Constitución, un carácter diverso al de otros
casos en que participan las provincias y cuyo conocimiento también
corresponde de manera originaria al tribunal...”.
(5) La Pampa C/ Provincia de Mendoza. Autos L-195, 3 de diciembre
de 1987.-
En otro fallo, Laguna La Picasa la corte resolvió
de manera diferente. Se declaró competente para entender en
una queja de la provincia de Buenos Aires interpuesta en los términos
de los ex artículos 101 y 109 contra la de Santa Fe, por la
ejecución de obras que alterarían en su perjuicio el
escurrimiento natural de la aguas de la laguna La Picasa, ubicada
en su territorio. Es importante señalar que en el presente
caso existía un acuerdo interprovincial anterior que Buenos
Aires consideró violado y que el reclamo era un cese de molestias
ambientales. La corte ordenó a la provincia de Santa Fe la
realización de las obras necesarias para restablecer el escurrimiento
natural.
Es de esperar que a partir de la creación
del comité de cuenca por el artículo cuarto de la ley
N° 25688 la corte tenga en cuenta las decisiones de dicho órgano
administrativo y las implemente.
CONCLUSIÓN
A lo largo de este trabajo hemos expuesto la problemática que
gira en torno a la posibilidad de un óptimo aprovechamiento
del agua, dadas las dificultades que plantean la disgregada y difusa
legislación y los diversos intereses existentes entre sus usuarios
por la importancia de este recurso para el desarrollo de toda actividad
humana. Al otorgar la Constitución Nacional la propiedad originaria
de los recursos naturales a las provincias y la jurisdicción
al gobierno federal se genera una situación confusa en cuanto
a la atribución de las competencias, principalmente en relación
a los ríos interprovinciales. Esta situación de tensión
entre la Nación y las provincias, generan una ausencia del
Estado Nacional, peligrosa y riesgosa toda vez que hoy es necesario
generar instancias de coordinación interjurisdiccional, aunar
esfuerzos y recursos y no dejar librado a las decisiones unilaterales
las acciones frente al recurso hídrico.
La ley N° 25688 aportó, aunque solo en parte, una solución
concreta basada en la creación de los llamados “comités
de cuencas”, regulando a su vez sus atribuciones. A pesar de
que la implementación de dicha ley fue acertada, no está
exenta de ciertos cuestionamientos como los relativos a la delegación
de facultades hecha a favor de la autoridad nacional para establecer
los presupuestos mínimos que menciona el articulo 41 de nuestra
carta magna.
Esta ley concuerda en alguna medida con la propuesta establecida en
la hipótesis de presente trabajo, solo restaría lograr
una coordinación eficiente entre los distintos entes, creados
o a crearse, que permitiera llevar a cabo una política de gestión
en miras de lograr el desarrollo sustentable de la Nación.
A partir de una planificación integrada y del uso adecuado
del recurso teniendo en cuenta su utilización por múltiples
provincias, se buscará satisfacer las necesidades sociales
colectivas a la par de un manejo sustentable del agua. Éste
se vería acompañado por normas estrictas de control.
BIBLIOGRAFÍA:
*Comentario a la ley 25688, Mario F. Valls; www.eldial.com
* Manual de derecho agrario, Fernando P. Brebbia; Editorial Astrea,
1992.
*Manual de la constitución reformada, Germán Bidart
Campos. Ediar 1998.
*Informe sobre la gestión del agua en la república Argentina,
Enero del 2000; Alberto Cacagano (consultor en manejo integrado de
los recursos hídricos), Nora Mendiburo (consultora en agua
potable y saneamiento) Marcelo Gaviño Novillo (consultor en
manejo integrado de los recursos hídricos). www.buenosaires2010.org.ar.
*Organizaciones del agua en la Argentina: www.obraspúblicas.gov.ar.
*Hidrografía y relieves argentinos: www.escolares.com.ar
ABSTRACT
El presente trabajo versa acerca de la problemática
que enfrenta la Argentina al no existir una política nacional
concreta e integral de manejo de los recursos hídricos. Se
propone como solución posible a la misma la implementación
de una gestión integrada, ambiental y federalmente acordada,
siendo viable esta alternativa a través de los organismos de
cuencas. Como paso final de este proceso se encuentra la meta de alcanzar
una red nacional de tales entes.
También se analizan las distintas dificultades
que enfrenta nuestro país para su organización en materia
de aguas interjurisdiccionales y el conflicto de normas constitucionales
a partir de la reforma de 1994 que surge del concepto de “presupuestos
mínimos” que menciona el nuevo artículo 41 y los
demás artículos que se refieren al reparto de competencias
de cada estamento jurisdiccional.
Se realizó asimismo, un breve análisis
de ciertos artículos de la ley N° 25688 de “Gestión
Ambiental de Aguas” examinando los aspectos más relevantes
como ser el reparto de competencias entre la nación y las provincias
y la creación de los comités de cuenca como organismos
federales de control y asesoramiento.
Por último se hace referencia a dos fallos
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación anteriores a la
sanción de la ley N° 25688, en los cuales el tribunal llegó
a una diferente resolución.
La principal conclusión es que con la sanción de la
ley de “Gestión Ambiental de Aguas” se logra cierto
orden, sin embargo restaría lograr una coordinación
eficiente de los distintos comités de cuenca para llevar a
cabo una política de gestión en miras de conseguir el
desarrollo sustentable de la Nación. La alternativa más
cercana para este cometido es conformar la Red de Organismos de Cuenca.
*Mariano Martín Neira, Libreta Universitaria
N°53174.
*Patricia Alejandra Fiordelli, Libreta Universitaria N°50787.
Universidad Nacional Del Sur.